Rechtsunklarheit führt zu Rechtsunsicherheit

In der Zwischenzeit wurden die Anforderungen an die § 82b Überprüfung verschärft und die Behörden überprüfen die Qualität der Prüfbescheinigungen.

Unter Paragraf 82b (1) der Gewerbeordnung ist festgelegt, dass der Inhaber einer genehmigten Betriebsanlage diese regelmäßig wiederkehrend zu prüfen oder prüfen zu lassen hat, ob sie dem Genehmigungsbescheid und den sonst für die Anlage geltenden gewerberechtlichen Vorschriften entspricht. Es ist weiter angeführt:

(6) Der Inhaber einer Betriebsanlage entspricht seiner Verpflichtung gemäß Abs. 1 auch dann, wenn 1. er die Betriebsanlage einer Umweltbetriebsprüfung im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 (EMAS) oder einer Umweltbetriebsprüfung im Sinne der ÖNORM EN ISO 14001 „Umweltmanagementsysteme – Anforderungen mit Anleitung zur Anwendung (ISO 14001:2004 + Cor.1:2009) (konsolidierte Fassung)“ vom 15.8.2009 unterzogen hat.

(siehe weitere Details: RIS § 82b GewO aktuell)

Dies führt mitunter in der Praxis soweit, dass von Managern in Unternehmen angenommen wird, dass eine Zertifizierung diese Anforderungen bereits abdeckt und es benötig nur mehr eine Bestätigung durch den Zertifizierer, dass diese „Umweltbetriebsprüfung“ durchgeführt wurde (z.B. als Zusatz zum Auditbericht).

Die ISO 14001 kennt den Begriff der Umweltbetriebsprüfung nicht und die Bestätigung durch die Zertifizierungsorganisation ist selbstverständlich so nicht möglich und auch nicht vorgesehen.

Wie kommt es zu dieser Rechtsunklarheit?

Im Jahr 2001 sollte mit dem BGBl. I Nr. 96/2001 – Bundesgesetz über begleitende Regelungen zur EMAS-Verordnung (Umweltmanagementgesetz – UMG) die Grundlage für EMAS Organisationen geschaffen werden. Im Abschnitt IV wurden dann folgende Verwaltungsvereinfachungen festgelegt:

§ 21 Anzeigeverfahren bei Änderungen von Anlagen
§ 21a. Mündliche Verhandlung bei Änderungen von Anlagen
§ 22 Erlassung des konsolidierten Genehmigungsbescheides
§ 23 Absehen von Verwaltungsstrafen
§ 24 Entfall der Bestellpflicht für Beauftragte
§ 25 Einschränkung behördlicher Kontrollpflichten
§ 26 Entfall von Meldepflichten
§ 27 Entfall der Eigenüberwachung

In den folgenden Jahren kam es zu Anpassungen. Im Wesentlichen geht es aber im konkreten Beitrag um den § 27 Entfall der Eigenüberwachung (Details: RIS - Gesamte Rechtsvorschrift für Umweltmanagementgesetz – UMG - bzw. § 27 UMG Entfall der Eigenüberwachung).

Es wird darauf hingewiesen, dass diese Verwaltungsvereinfachungen in der Praxis nicht zum Renner wurden (auch nicht die Erlassung des konsolidierten Genehmigungsbescheides). Die Bestrebungen zu Verwaltungsvereinfachungen kommen vom Umweltministerium. Dies ist zwar sehr löblich, aber gerade bei der § 82b Eigenüberprüfung wird gern übersehen, dass bei gewerberechtlichen Genehmigungen der Arbeitsinspektor Parteienstellung hat und sich natürlich damit viele Themen der Genehmigung auf den ArbeitnehmerInnenschutz beziehen (z.B. Auflagen).

Die wesentliche „Überprüfung“ über die die Verwaltungsvereinfachung ermöglicht werden sollte, ist die „Umweltbetriebsprüfung“. Der Begriff der Umweltbetriebsprüfung kommt aus der EMAS-Verordnung. Die aktuelle Fassung ist die VERORDNUNG (EG) Nr. 1221/2009 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 25. November 2009 über die freiwillige Teilnahme von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung (EMAS-III-Verordnung) Unter Artikel 2 Begriffsbestimmungen wird in der Verordnung wie folgt festgelegt:

16. „Umweltbetriebsprüfung“: die systematische, dokumentierte, regelmäßige und objektive Bewertung der Umweltleistung einer Organisation, des Managementsystems und der Verfahren zum Schutz der Umwelt;

Wer darf diese Umweltbetriebsprüfung durchführen?

17. „Betriebsprüfer“: eine zur Belegschaft der Organisation gehörende Person oder Gruppe von Personen oder eine organisationsfremde natürliche oder juristische Person, die im Namen der Organisation handelt und insbesondere die bestehenden Umweltmanagementsysteme bewertet und prüft, ob diese mit der Umweltpolitik und dem Umweltprogramm der Organisation übereinstimmen und ob die geltenden umweltrechtlichen Verpflichtungen eingehalten werden;

Im Anhang III der Verordnung ist dann im Detail für die INTERNE UMWELTBETRIBSPRÜFUNG festgelegt:
A. Programm für die Umweltbetriebsprüfung und Häufigkeit der Prüfungen
B. Tätigkeiten der Umweltbetriebsprüfung
C. Berichterstattung über die Ergebnisse und Schlussfolgerungen der Umweltbetriebsprüfung

Aus den Begriffsdefinitionen der „Umweltbetriebsprüfung“ und der „Betriebsprüfer“ lassen sich Ziele und Aufgaben der Umweltbetriebsprüfung ableiten:

• Regelmäßige und objektive Bewertung der Umweltleistung einer Organisation
• Bewertung des Managementsystems und der Verfahren zum Schutz der Umwelt
• Prüfung und Bewertung des bestehenden Umweltmanagementsystems, ob dieses mit der Umweltpolitik und dem Umweltprogramm der Organisation übereinstimmen und ob
• die geltenden umweltrechtlichen Verpflichtungen eingehalten werden.

Die Tätigkeit der Umweltbetriebsprüfung (Anhang III B.) umfasst Gespräche mit dem Personal, die Prüfung der Betriebsbedingungen und der Ausrüstung, die Prüfung von Aufzeichnungen, der schriftlichen Verfahren und anderer einschlägiger Unterlagen mit dem Ziel einer Bewertung der Umweltleistung der jeweils geprüften Tätigkeit; dabei wird untersucht, ob die geltenden Normen und Vorschriften eingehalten, die gesetzten Umweltzielsetzungen und -einzelziele erreicht und die entsprechenden Anforderungen erfüllt werden und ob das Umweltmanagementsystem wirksam und angemessen ist. Die Einhaltung dieser Kriterien sollte unter anderem stichprobenartig geprüft werden, um festzustellen, wie wirksam das gesamte Managementsystem funktioniert.

Im Anhang III C. wird eine Berichterstattung über die Ergebnisse und Schlussfolgerungen der Umweltbetriebsprüfung gefordert.

Mit dem Wissen über die Umweltbetriebsprüfung kommen wir nun zurück zur Eigenüberprüfung nach § 82b der Gewerbeordnung (GewO).

Auszug aus dem Text
§ 82b. (1) Der Inhaber einer genehmigten Betriebsanlage hat diese regelmäßig wiederkehrend zu prüfen oder prüfen zu lassen, ob sie dem Genehmigungsbescheid und den sonst für die Anlage geltenden gewerberechtlichen Vorschriften entspricht; [ ] Über jede wiederkehrende Prüfung ist eine Prüfbescheinigung zu erstellen, der eine vollständige Dokumentation der Prüfung anzuschließen ist, aus der insbesondere der Umfang und der Inhalt der Prüfung hervorgeht; diese Dokumentation bildet einen notwendigen Bestandteil der Prüfbescheinigung.

Der Absatz 2 behandelt, wer die Prüfung durchführen darf. Die Absätze 3-5 beinhalten die Aufbewahrungsdauer der Prüfbescheinigung, Mängelfeststellung und Mängelbehebung bis zur Übermittlung der Prüfbescheinigung an die Behörde (bei Mängelfeststellung) und das Absehen von Verwaltungsstrafen (Abs. 5).

Hier wird nun wieder auf den oben angeführten Absatz 6 übergeleitet demnach der Inhaber einer Betriebsanlage seiner Verpflichtung gemäß Abs. 1 auch dann entspricht, wenn er eine Umweltbetriebsprüfung durchgeführt hat (verkürzte Darstellung). Die Unterlagen über die Umweltbetriebsprüfung dürfen nicht älter als drei Jahre sein und aus den Unterlagen über die Umweltbetriebsprüfung hervorgeht, dass im Rahmen dieser Prüfung auch die Übereinstimmung der Betriebsanlage mit dem Genehmigungsbescheid und den sonst für die Betriebsanlage geltenden gewerberechtlichen und gemäß § 356b mit anzuwendenden Vorschriften geprüft wurde (Anmerkung: § 356b ist eine neue Anforderung).

Die Absätze 3 bis 5 sind sinngemäß anzuwenden für Prüfbescheinigung, Mängel, Mängelbehebung, Meldung der Mängel an die Behörde sowie Absehen von Verwaltungsstrafen.

Das Kernstück der § 82b Überprüfung stellt somit die Prüfbescheinigung dar. Dies ist dem Gesetzgeber offensichtlich so wichtig, dass auch eine wesentliche Strafbestimmung an diese geknüpft ist:

§ 367. Eine Verwaltungsübertretung, die mit Geldstrafe bis zu 2 180 € zu bestrafen ist, begeht, wer 25a. die Prüfbescheinigung gemäß § 82b nicht, unvollständig oder mit unrichtigen Angaben erstellt;

Was waren die Überlegungen vom Gesetzgeber zum § 27 Entfall der Eigenüberwachung UMG?

Im § 27 Entfall der Eigenüberwachung steht: „Für in ein Verzeichnis gemäß § 16 eingetragene Organisationen entfällt die Verpflichtung zur Eigenüberwachung gemäß § 82b GewO 1994 und § 134 Abs. 4 WRG“

(Anmerkung: Wasserrechtsgesetz)

Der § 16 behandelt die Registrierung bzw. die Verweigerung der Registrierung von Organisationen (EMAS-Register). Entsprechend § 15 bedient sich das Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (BMLFUW) für die Führung des Registers des Umweltbundesamtes. Die Registrierung der Organisation war immer Voraussetzung. In der Zwischenzeit wurde auf Grundlage des § 15 Abs. 5 des Umweltmanagementgesetzes (UMG) vom BMLFUW eine Verordnung zur Errichtung weiterer nationaler Register für Organisationen, die zu EMAS gleichwertige Umweltmanagementsysteme anwenden erlassen (UMG Register VO - BGBl. II Nr. 152/2012). Neben ISO 14001 Organisationen hätten nunmehr auch Entsorgungsfachbetriebe und Responsible Care-Betriebe nunmehr auch die Möglichkeit sich in ein nationales Register eintragen zu lassen. Die drei angeführten Betriebstypen führen aber im Rahmen der Anforderungen der Standards keine Umweltbetriebsprüfungen durch.

Über die Gewerbeordnung wollte man diese „Möglichkeit der Verwaltungsvereinfachung“ dann auch für ISO 14001 zertifizierte Organisationen ermöglichen. Die Überlegungen waren, wenn die Einhaltung der umweltrechtlichen Verpflichtungen (Ziel der Umweltbetriebsprüfung) ohnedies im Rahmen des Umweltbetriebsprüfungszyklus durchgeführt wird (3 Jahre) und es darüber eine Berichterstattung gibt (siehe Anhang III C. EMAS-VO), dann wird keine separate wiederkehrende Überprüfung im Sinne des § 82b der Gewerbeordnung (und auch § 134 Abs. 4 WRG – wenn überhaupt relevant) erforderlich.

Natürlich kann man argumentieren, dass der Begriff der umweltrechtlichen Vorschriften die gesetzlichen und behördlichen Bestimmungen umfasst. Damit wäre auch die Genehmigungssituation der Anlagen mit inkludiert. All dies müsste nun aus dem „Umweltbetriebsprüfungsbericht“ hervorgehen. Diese Erwartungen kann dieser Bericht nicht erfüllen.

Achtung: Hier wird nochmals darauf verwiesen, dass bei der Überprüfung des konsensmäßigen Betriebs der Anlagen (also werden Anlagen so betrieben wie eingereicht und genehmigt – deswegen sind Einreichunterlagen wesentliche Dokumente bei der § 82b Überprüfung) auch der Arbeitnehmerschutz eine wesentliche Rolle einnimmt und die Umweltbetriebsprüfung nur auf die Erfüllung der umweltrechtlichen Vorschriften abzielt. Entsprechend der EMAS-VO sind die Überprüfungen stichprobenartig durchzuführen. Die wiederkehrende Eigenüberprüfung, entsprechend dem § 82b, soll den konsensmäßigen Betrieb von Anlagen nachweisen und kann dies nicht stichprobenartig erfolgen. Eben diese Rechtsunklarheit führt zu entsprechender Rechtsunsicherheit in den Organisationen.

Die Problematik ist darin zu sehen, dass in EMAS- und durchaus auch in ISO 14001 Betrieben die Meinung vorherrscht, dass keine separate § 82b Überprüfung durchgeführt werden muss (weil ja im Rahmen der Umweltbetriebsprüfung durchgeführt wurde) und damit keine Prüfbescheinigung vorgelegt werden kann (Achtung: Strafbestimmung § 367 GewO). Genau genommen kommt es nun zu Widersprüchlichkeiten in Gesetzen (sie Entfall der Eigenüberprüfung UMG und Strafbestimmung GewO).

Was bedeutet dies nun für die Rechtssicherheit von Führungskräften?

Der gewerberechtliche Geschäftsführer haftet gegenüber dem Inhaber für die fachlich einwandfreie Ausübung des Gewerbes. Gegenüber der Behörde ist er für die Einhaltung aller gewerberechtlichen Vorschriften verantwortlich (Verwaltungsstrafrecht).

Die Gewerbeordnung wurde in der Zwischenzeit in Bezug auf den § 82b nachgeschärft. Ab 1. Jänner 2015 gelten im § 82b Gewebeordnung folgende Neuerungen bzw. Klarstellungen:

• Die wiederkehrende Prüfung umfasst neben betriebsanlagenrechtlichen Bestimmungen auch solche, die zur Verfahrenskonzentration bei der Betriebsanlagengenehmigung (§ 356b Gewerbeordnung) mit angewendet wurden. Das können insbesondere bestimmte wasserrechtliche oder forstrechtliche Bestimmungen sein. Welche Bestimmungen eine Verfahrenskonzentration konkret betrifft, ist aus jeweiligen Genehmigungsbescheiden für die Betriebsanlage ersichtlich.
• Die Überprüfung umfasst nicht nur festgestellte Mängel (z.B. Nichterfüllung einer Bescheidauflage), sondern auch andere Abweichungen von konsensgemäßen Zustand (z.B. Umbauten oder andere Änderungen der Betriebsanlage ohne die erforderlichen Anzeigen bzw. Genehmigungen).
• Die Anforderungen an die Prüfbescheinigung werden konkretisiert. Diese muss nun jedenfalls eine Dokumentation über Umfang und Inhalt der Prüfung enthalten. Die für die jeweilige Anlage relevanten gewerberechtlichen Bescheide und sonstigen gewerberechtlichen Vorschriften müssen angeführt werden. Die Prüfbescheinigung muss eine übersichtliche Darstellung des Prüfergebnisses mit konkreter Angabe der Abweichungen und Angaben zu den prüfenden Personen enthalten.
• Die Behörde kann jetzt eine Übermittlung der Prüfbescheinigung innerhalb einer angemessenen Frist verlangen. Unverändert bleibt die Aufbewahrungspflicht der Prüfbescheinigung im Betrieb zur jederzeitigen Einsicht durch die Behörde bis zur nächsten Prüfung.
• Wenn im Rahmen der Prüfung Mängel oder Abweichungen auftauchen, ist die Bescheinigung einschließlich Vorschlägen zur Herstellung des konsensgemäßen Zustands der Behörde zu übermitteln. Solche Mängel oder Abweichungen sind keine Verwaltungsübertretung, wenn ihre Behebung innerhalb einer angemessenen Frist nachgewiesen wird. Voraussetzung für die Straffreiheit ist auch, dass die Abweichungen vom Konsens keine Gesundheitsgefährdung oder unzumutbare Belästigung darstellen.

Was gilt nun: Umweltmanagementgesetz oder Gewerbeordnung? Eine entsprechende Rechtsauskunft lautet, dass immer die aktuellere Fassung ausschlaggebend ist. Die aktuellere Fassung ist mit der Gewerbeordnung gegeben. 

Zusammenfassung

Die Diskussionen gibt es bereits seit mehr als 15 Jahren. Geführt mit mehr oder weniger Leidenschaft. Organisationen glauben sich oftmals rechtssicher und verantwortlich Beauftragte fassen trotzdem Verwaltungsstrafen aus. Managementsysteme sollen beim Aufbau wirksamer Kontrollsysteme unterstützen. Erst darüber kann man sich eine gewisse Rechtssicherheit erarbeiten. Dies bedeutet aber auch, dass Strafbestimmunen bei der Beurteilung der Einhaltung von relevanten Rechtsvorschriften mitberücksichtigt werden sollten. Auf keinen Fall ist es sinnvoll, wenn man an vermeintliche Verwaltungsvereinfachungen glaubt.