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09.01.2019

Kann ein Managementsystem vor Strafen schützen?

Univ.Doz.Dr.Mag. Stephan Schwarzer – (Leiter Abteilung Umwelt- und Energiepolitik der WKO) hat im Umweltschutz der Wirtschaft (UdW) 3/18 unter Judikatur zum Thema „Schützt ein Managementsystem vor Strafe?“ folgende Anmerkungen gemacht:

 „Die Frage, ob Unternehmer oder Geschäftsführer für „alles" den Kopf hinhalten müssen, ist ein Dauerbrenner für die Wirtschaft. Der Chef kann sich ja auch nicht um „alles" persönlich kümmern. Die Judikate verschaffen ein wenig Erleichterung. Der Letztverantwortliche darf Aufgaben zuordnen und Verantwortung delegieren, muss aber genau darauf schauen, dass die Aufgaben auch wirklich erfüllt werden. Das meint der VwGH mit ,,Kontrollsystem". Die Anforderungen sind nicht ganz leicht, aber doch erfüllbar. Die Einrichtung eines (Umwelt)Managementsystems kann den Anforderungen gerecht werden, es muss freilich gelebt werden.“

 

Im Beitrag  (UdW) wird der Bezug vor allem zum Verwaltungsstrafrecht hergestellt. In der betrieblichen Praxis kommt es da immer wieder zu massiven Strafen (z.B. im Rahmen der Beschäftigung von Ausländern – „vier Vorstände eines Anlagenbauers erhalten 20 Millionen Euro Verwaltungsstrafe“). Reichen Geschäftsführer bzw. Vorstände Beschwerden gegen die Verwaltungsstrafen ein, dann werden diese meist wegen „Unwirksamkeit des Kontrollsystems“ zurückgewiesen. Da gibt es bereits eine umfassende Judikatur dazu. Es gibt allerdings kein Rezept für ein wirksames Kontrollsystem. Seit Jahren diskutieren Fachkreise über eigenwillige Verwaltungsstrafvorschriften im Zusammenhang mit einem wirksamen Kontrollsystem und die Kumulation von Verwaltungsstrafen.

Folgende Feststellung bzw. Fragestellung werden im Beitrag erläutert.

 

KONTROLLE DES BEAUFTRAGTEN ERFORDERLICH

§ 5 Abs 1 VStG: Bei Ungehorsamsdelikten hat der Täter - von sich aus - gemäß § 5 Abs 1 VStG glaubhaft zu machen, dass ihn an der Verletzung der Verwaltungsvorschrift kein Verschulden trifft. Durch den Nachweis allein, dass die den Beschuldigten treffende Verantwortung auf eine andere, wenn auch hiezu taugliche Person (die kein verantwortlicher Beauftragter iSd § 9 Abs 2 und 4 VStG ist) übergegangen sei, kann sich der Beschuldigte im Verwaltungsstrafverfahren nicht von der ihn treffenden Verantwortung entlasten. Es bedarf der weiteren Glaubhaftmachung, dass auch für eine geeignete Kontrolle der beauftragten Personen Vorsorge getroffen worden ist (siehe weiterführende Judikatur VwGH 20.3.2018, Ra 2017/10/0142).

 

WAS IST EIN WIRKSAMES KONTROLLSYSTEM?

§ 5 Abs 2, § 9 Abs 1 VStG: Nach ständiger Rechtsprechung obliegt es dem verwaltungsstrafrechtlich Verantwortlichen, durch die Einrichtung eines wirksamen Kontrollsystems für die Einhaltung der Verwaltungsvorschriften zu sorgen, wenn in einem Unternehmen andere Personen mit der faktischen Durchführung der Einstellung neuer Arbeitnehmer betraut werden. Ein funktionierendes Kontrollsystem liegt etwa dann vor, wenn bei ineinander greifenden täglichen Identitätsprüfungen aller in einem Betrieb eingesetzten Arbeiter durch die jeweiligen Kontrollbeauftragten vor Arbeitsaufnahme die Prüfung der arbeitsrechtlichen Papiere aller - bereits zu Beginn der Arbeiten und auch später hinzukommender - neu eingesetzter Arbeitskräfte gewährleistet ist und durch den Verantwortlichen die lückenlose Anwendung des Kontrollsystems auf effektive Weise überwacht wird. Die bloße Erteilung von Weisungen, etwa das Ausländerbeschäftigungsgesetz sei einzuhalten, und die Wahrnehmung einer nicht näher bezeichneten Oberaufsicht reichen nicht aus (siehe weiterführende Judikatur VwGH 25.4.2018, Ra 2018/09/0025).

In weiterer Folge werden nun wichtige Auszüge aus dem Verwaltungsstrafgesetz (VStG BGBl.  Nr. 52/1991) dargelegt bzw. erläutert.

WISSENSWERTES ZUM VERWALTUNGSSTRAFGESETZ  (Auszug)

 Allgemeine Voraussetzungen der Strafbarkeit

§ 1. (1) Als Verwaltungsübertretung kann eine Tat (Handlung oder Unterlassung) nur bestraft werden, wenn sie vor ihrer Begehung mit Strafe bedroht war.

[Anmerkung: Hier sind die Strafbestimmungen in den jeweiligen Gesetzen zu berücksichtigen. Es wird hier gegen Verwaltungsvorschriften (z.B. Arbeitnehmerschutzrecht, Umweltrecht, Ausländerbeschäftigungsgesetz, usw.) verstoßen - § 130 ASchG, BGBl. Nr. 218/1975 AuslBG - § 28 Strafbestimmungen mit zusätzlichen Festlegungen zu etwaigen Haftungen von Auftraggebern). Die Verwaltungsstrafen werden von den zuständigen Behörden, z.B. Bezirkshautptmannschaft (BH) ausgesprochen. Zu unterscheiden ist zum „gerichtlichen“ Strafrecht – Rechtsgrundlage dafür ist das Strafgesetzbuch BGBl. Nr. 60/1974 - StGB  z.B. §89 Gefährdung der körperlichen Sicherheit, §§180, 181 Beeinträchtigung der Umwelt.]

 

Schuld

§ 5. (1) Wenn eine Verwaltungsvorschrift über das Verschulden nicht anderes bestimmt, genügt zur Strafbarkeit fahrlässiges Verhalten. Fahrlässigkeit ist bei Zuwiderhandeln gegen ein Verbot oder bei Nichtbefolgung eines Gebotes dann ohne weiteres anzunehmen, wenn zum Tatbestand einer Verwaltungsübertretung der Eintritt eines Schadens oder einer Gefahr nicht gehört und der Täter nicht glaubhaft macht, daß ihn an der Verletzung der Verwaltungsvorschrift kein Verschulden trifft.

 

Anstiftung und Beihilfe

§ 7. Wer vorsätzlich veranlaßt, daß ein anderer eine Verwaltungsübertretung begeht, oder wer vorsätzlich einem anderen die Begehung einer Verwaltungsübertretung erleichtert, unterliegt der auf diese Übertretung gesetzten Strafe, und zwar auch dann, wenn der unmittelbare Täter selbst nicht strafbar ist.

 

Besondere Fälle der Verantwortlichkeit

§ 9. (1) Für die Einhaltung der Verwaltungsvorschriften durch juristische Personen oder eingetragene Personengesellschaften ist, sofern die Verwaltungsvorschriften nicht anderes bestimmen und soweit nicht verantwortliche Beauftragte (Abs. 2) bestellt sind, strafrechtlich verantwortlich, wer zur Vertretung nach außen berufen ist.
[Anmerkung: Weitere Inforationen zum  Thema der Haftung und der Verantwortlichkeiten Die Haftung des GmbH Geschäftsführers - Quality Austria]

(2) Die zur Vertretung nach außen Berufenen sind berechtigt und, soweit es sich zur Sicherstellung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit als erforderlich erweist, auf Verlangen der Behörde verpflichtet, aus ihrem Kreis eine oder mehrere Personen als verantwortliche Beauftragte zu bestellen, denen für das ganze Unternehmen oder für bestimmte räumlich oder sachlich abgegrenzte Bereiche des Unternehmens die Verantwortung für die Einhaltung der Verwaltungsvorschriften obliegt. Für bestimmte räumlich oder sachlich abgegrenzte Bereiche des Unternehmens können aber auch andere Personen zu verantwortlichen Beauftragten bestellt werden.

(3) Eine natürliche Person, die Inhaber eines räumlich oder sachlich gegliederten Unternehmens ist, kann für bestimmte räumlich oder sachlich abgegrenzte Bereiche ihres Unternehmens einen verantwortlichen Beauftragten bestellen.

(4) Verantwortlicher Beauftragter kann nur eine Person mit Hauptwohnsitz im Inland sein, die strafrechtlich verfolgt werden kann, ihrer Bestellung nachweislich zugestimmt hat und der für den ihrer Verantwortung unterliegenden klar abzugrenzenden Bereich eine entsprechende Anordnungsbefugnis zugewiesen ist. Das Erfordernis des Hauptwohnsitzes im Inland gilt nicht für Staatsangehörige von EWR-Vertragsstaaten, falls Zustellungen im Verwaltungsstrafverfahren durch Staatsverträge mit dem Vertragsstaat des Wohnsitzes des verantwortlichen Beauftragten oder auf andere Weise sichergestellt sind.

(5) Verletzt der verantwortliche Beauftragte auf Grund einer besonderen Weisung des Auftraggebers eine Verwaltungsvorschrift, so ist er dann nicht verantwortlich, wenn er glaubhaft zu machen vermag, daß ihm die Einhaltung dieser Verwaltungsvorschrift unzumutbar war.

(6) Die zur Vertretung nach außen berufenen Personen im Sinne des Abs. 1 sowie Personen im Sinne des Abs. 3 bleiben trotz Bestellung eines verantwortlichen Beauftragten – unbeschadet der Fälle des § 7 – strafrechtlich verantwortlich, wenn sie die Tat vorsätzlich nicht verhindert haben.

(7) Juristische Personen und eingetragene Personengesellschaften sowie die in Abs. 3 genannten natürlichen Personen haften für die über die zur Vertretung nach außen Berufenen oder über einen verantwortlichen Beauftragten verhängten Geldstrafen, sonstige in Geld bemessene Unrechtsfolgen und die Verfahrenskosten zur ungeteilten Hand.

Die bestimmende Tätigkeit von Führungskräften ist es, Chancen und Risiken, welche sich aus dem Geschäftsverlauf ergeben, gegeneinander abzuwägen und entsprechende Entscheidungen zu treffen. Dabei hängt allerdings die möglicherweise mit falschen Entscheidungen verbundene Haftung als Damoklesschwert über ihnen – haben sie gegenüber der Gesellschaft und deren Gesellschaftern schließlich für die sorgfältige Führung des Unternehmens einzustehen. Dringliche Entscheidungen fördern die Gefahr von Fehlverhalten.

 

RECHTSSICHERHEIT FÜR FÜHRUNGKRÄFTE

 Die Geschäftsführer einer GmbH und die Vorstände einer AG haften der Gesellschaft für die sorgfältige Führung des Unternehmens. Die häufigsten und in der Praxis bei weitem überwiegenden Haftungsszenarien sind:

Organisationsverschulden

Da Führungskräfte nicht alle Aufgaben selbst ausführen können, gehört zu ihrem Verantwortungsbereich auch die Schaffung einer Unternehmensorganisation, welche die Erreichung des Unternehmensziels durch arbeitsteilige Organisation sicherstellt. Im Zuge dieser Aufgabenteilung muss gewährleistet bleiben, dass die Organisation von Wissen im Unternehmen sichergestellt ist. Die Pflicht zur Organisation von Wissen umfasst dabei drei Ausprägungen:

  • Die Informationsweiterleitungspflicht (Wann muss Information an eine andere Stelle im Unternehmen weitergeleitet werden?)
  • Die Informationsabfragepflicht
  • Die Informationsspeicherpflicht (Wann muss Information gespeichert werden? Sowie wann und auf welche Weise muss gespeicherte Information abgefragt werden können?)

 

Auswahlverschulden

Zur Errichtung der geeigneten Organisation eines Unternehmens gehört es, die richtigen Personen für die zu besetzenden Posten anzustellen und ihnen geeignete Aufgaben zuzuweisen. So kommt es einer Verletzung der Aufsichtspflichten gleich, wenn Geschäftsführer offensichtlich nicht für ihre Aufgaben geeignete Personen anstellen oder ihnen unangemessene Aufgaben delegieren. Notwendig ist es daher, dass sich Leistungsorgane ein genaues Bild von ihren Mitarbeitern machen (beispielsweise in Mitarbeitergesprächen) und auch diesen Prozess sorgfältig dokumentieren. Dabei können sie sich nicht auf den Lebenslauf und bisherige Referenzen des Kandidaten verlassen.

Von besonderer Bedeutung in Bezug auf das Auswahlverschulden ist es, den Know-how Transfer ausscheidender Mitarbeiter auf neue Mitarbeiter sicherzustellen. Führungskräfte haben daher rechtzeitig dafür zu sorgen, dass entsprechende Informationen schriftlich gesammelt und an neue Mitarbeiter übergeben werden.

 

Instruktionsverschulden

Mitarbeiter müssen durch ihre Führungskräfte über ihren genauen Tätigkeitsbereich informiert werden, Anweisungen müssen dabei möglichst eindeutig gegeben werden. Es empfiehlt sich, schriftlich entsprechende Regelungen (Handbücher) zu erstellen. Darin sollen nach Möglichkeit Praxisbeispiele für Zweifelsfälle festgehalten werden. Für bestimmte Tätigkeiten ist es ratsam, regelmäßige Schulungen abzuhalten. Insbesondere gilt das für besonders Compliance-relevante Themen wie Kartellrecht, Strafrecht und Umweltrecht.

 

Kontroll- und Überwachungsverschulden

Zur Verantwortung der Geschäftsleitung zählt selbstverständlich ferner, die errichtete Organisation zu überwachen und beim Entdecken von Schwachstellen rechtzeitig die notwendigen Gegenmaßnahmen einzuleiten. Wenngleich eine stichprobenartige Überprüfung der Einhaltung vorgegebener Regeln in den meisten Fällen ausreichend ist, so ist gerade bei neuen Mitarbeitern, abhängig von der Dauer ihrer Beschäftigung und ihrer Qualifikation, eine weitergehende Überwachungspflicht anzunehmen.

Beim Kontroll- und Überwachungsverschulden ist auch noch wie folgt zu beachten:

  • Mitarbeiter müssen mit Regeln vertraut gemacht und zur Einhaltung dieser verpflichtet werden.
  • Deren Einhaltung muss kontrolliert werden und bei Nichteinhaltung Sanktionen ausgesprochen werden.

Da sind wir nun beim Ansatz für ein Kontrollsystem angelangt. Hier handelt es sich nur um einen Ansatz. Die ISO-Welt zeigt einen systemischen Ansatz zur Einhaltung gesetzlicher und behördlicher Anforderungen auf und damit den Ansatz z einem „Rechtsmanagementsystem“.

 

ENTWICKLUNG EINES RECHTSMANAGEMENTSYSTEMS

Stellvertretend für alle Systemanforderungsmodelle wird die ISO 14001:2015 – Anforderungen an ein Umweltmanagementsystem als Grundlage herangezogen - im Sinne der High Level Structure der modernen Normenwelt kann dieser Ansatz entsprechend für die ISO 9001:2015 (Qualitätsmanagement) sowie die ISO 45001:2018 (Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutzmanagement) herangezogen werden.

Zusätzliche Erläuterung: In der ISO 14001:2015 wird anstelle rechtlicher (gesetzlicher und behördlicher) Verpflichtungen der Begriff bindende Verpflichtungen angewendet.

In welchen Anforderungskriterien der Norm kann nun ein direkter bzw. indirekter Bezug zu den bindenden Verpflichtungen hergestellt werden?

  • Bestimmung, welche Erfordernissen und Erwartungen von interessierten Parteien zu bindenden Verpflichtungen werden (siehe 4.2)
  • Berücksichtigung der bindenden Verpflichtungen bei Festlegung des Anwendungsbereiches des Umweltmanagementsystems (4.3)
  • Festlegung einer Umweltpolitik, die eine Verpflichtung zur Erfüllung der bindenden Verpflichtungen umfasst (5.2)
  • Ermittlung bindender Verpflichtungen sowie Zugang zu diesen und zu verstehen, inwieweit sie auf die Organisation anwendbar sind (4.2 und 6.1.3)
  • Festlegung von Umweltzielen unter Berücksichtigung der bindenden Verpflichtungen (6.2)
  • Festlegung von Rollen, Verantwortlichkeiten und Zeitrahmen zur Zielerreichung (6.1.4) sowie die betriebliche Steuerung zur Verwirklichung der Umweltziele (8.1)
  • Kompetenzschaffung in Bezug auf die Einhaltung der bindenden Verpflichtungen (7.2)
  • Bewusstseinsschaffung über die Konsequenzen der Nichterfüllung von bindenden Verpflichtungen (7.3)
  • Kommunikation unter Berücksichtigung der bindenden Verpflichtungen der Organisation (7.4)
  • regelmäßige Bewertung der Einhaltung der Verpflichtungen (9.1.2)
  • Aufbewahrung dokumentierter Informationen als Nachweis der Ergebnisse der Bewertung der Einhaltung (9.1.2)
  • Durchführung regelmäßiger Audits des Systems mit Fragestellungen zur Erfüllung der bindenden Verpflichtungen (9.2)
  • Durchführung einer Managementbewertung (9.3) und Beachtung der Änderungen bei bindenden Verpflichtungen
  • Ergreifung von Korrekturmaßnahmen bei Nichterfüllung (10.1)  

 

RESÜMEE

Der angeführte Beitrag hat schon so seine Berechtigung. Der Gesetzesgeber reformiert das Verwaltungsstrafgesetz in zwei zentralen Punkten: die widerlegliche Verschuldensvermutung für höher sanktionierte Verwaltungsstrafen wird aufgehoben und ähnlich der Gewerbeordnung, soll das Prinzip „beraten statt strafen“ verankert werden. In Abkehr von der bisherigen (strengen) Rechtsprechung, soll zukünftig ein Verschulden nicht anzunehmen sein, wenn der Verantwortliche nachweist, dass er eine qualitätsgesicherte Organisation eingerichtet und geführt hat, die durch externe Prüfung oder durch interne Überwachung regelmäßig kontrolliert (persönliche Anmerkung: auditiert) wird. Bis dahin kann es noch dauern.

Ich bin der Meinung, dass ein Managementsystem vor Strafen schützen kann, wenn dies ein Zweck des Systems sein soll.  D.h. das Thema muss im Sinne des risikobasierten Denkens im System verankert sein (siehe „Rechtssicherheit für Führungskräfte“ und „Entwicklung eines Rechtsmanagementsystems“).

Bei vielen Geschäftsführern und Vorständen herrscht die Meinung vor, dass man Verantwortung ganz einfach delegieren kann (im Sinne § 9 Verwaltungsstrafgesetz). Was hinter der verwaltungsstrafrechtlichen Verantwortung steht, ist meist nicht im Bewusstsein der verantwortlich Beauftragten. Die Delegationsmöglichkeiten sieht der Gesetzesgeber eingeschränkt auf den ArbeitnehmerInnenschutz, das Gewerberecht sowie das Ausländerbeschäftigungsgesetz vor (siehe Integrierte Managementsysteme - Beauftragte versus verantwortlich Beauftragte - Haftung des gewerberechtlichen Geschäftsführers).

Organisationen die Umwelt-, Sicherheits- und Gesundheitsschutzmanagementsysteme betreiben, haben ihre Verpflichtungen, Gebote und Verbote oftmals in einem „Rechtsregister“ zusammengefasst. Diese Rechtsregister müssten nur um ein „Strafregister“ erweitert werden. Die Berücksichtigung der Verschuldensfragen (Organisationsverschulden, Instruktionsverschulden, Auswahlverschulden bzw. Überwachungs- und Kontrollverschulden) wäre auch hilfreich. Das würde der systemische Ansatz absolut hergeben (Ausgangspunkt: Verstehen der Organisation und ihres Kontextes – die damit verbundenen Risiken und Chancen – Planung – Bewertung der Leistung).

Sehr oft wird man im Zuge des Audits damit konfrontiert, dass, wenn man das alles einhalten möchte, einen Juristen beschäftigten müsste. Dem muss entgegengehalten werden, dass es sich hier um ein „Ordnungsrecht“, wie z.B. auch die Straßenverkehrsordnung, handelt. Gewisse Regeln sind halt ganz einfach zu beachten. Das lernt man schon bei der Führerscheinprüfung. Wer gegen die Regeln verstößt, der wird bestraft. In den Unternehmen halten die Geschäftsführer den Kopf hin (Anmerkung von Schwarzer). Natürlich helfen bei der Unternehmensführung keine Verkehrstafeln. Da muss man sich schon systemischer Lösungen bedienen. Vielleicht wäre eine „Führerscheinprüfung“ für Geschäftsführer auch ein Beitrag zur mehr Sicherheit für diese und auch andere.

Das Rechtsthema bleib ohnedies spannend für verantwortliche Beauftragte. Da gibt es ja noch das Zivilrecht. Da geht es um Schadenersatzansprüche (z.B. Regressforderungen der AUVA) an Unternehmen. Ein oberösterreichisches Unternehmen (Zulieferer der Luftfahrtindustrie) verklagt einen ehemaligen Vorstand auf zehn Millionen Euro Schadensersatz, weil er kein wirksames Kontrollsystem aufgebaut hat (Fall ging durch die Medien, weil das Unternehmen durch eine kriminelle Handlung dazu gebracht wurde, einen satten Millionenbetrag an Unbekannte zu überweisen).

Weiterführende Informationen

Autor

Ing. Wolfgang Hackenauer MSc
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